およそ貨幣として、金銭や布帛が用いられることについては、夏・殷以前の詳細は記録されていない。太公望が周のために九府圜法を定めた。それは、黄金は一立方寸で重さ一斤とし、銭貨は円形で孔は方形とし、その軽重は銖単位で定め、布帛は幅二尺二寸を一幅とし、長さ四丈を一匹とした。それゆえ、貨幣は金に宝たる価値を置き、刀貨に利便性を持たせ、泉貨に流通性を与え、布貨に広く行き渡らせ、帛貨に束ねて用いる性質を持たせたのである。
太公望が退いた後、この法は斉国でも行われた。管仲が桓公に仕えて宰相となると、物資の需給に応じた価格調整（軽重）の権衡を通じさせ、次のように言った。「年には凶作と豊作があるので、穀物の価格には高低がある。法令には緩急があるので、物資の価値には軽重がある。君主がこれを管理しなければ、商人が市場に跋扈し、民衆の不足に乗じて、元手の百倍もの利益を得ることになる。ゆえに、万乗の大国には必ず万金の商人がおり、千乗の国には必ず千金の商人がいるのは、利益が特定の者に集中するからである。生産量と備蓄量を計算すれば足りるはずである。それなのに民に飢えた者がいるのは、穀物が貯蔵されているからだ。民が余裕があれば物価は下がるので、君主は安い時に買い上げる。民が不足すれば物価は上がるので、君主は高い時に放出する。およそこの買い上げと放出を時機に応じて行えば、価格は平準化される。一万戸の邑には必ず一万鍾の備蓄と、千万の銭貨の蓄えがあろう。千戸の邑には必ず千鍾の備蓄と、百万の銭貨の蓄えがあろう。春には耕作を支え、夏には除草を支え、農具や器械、種子や食糧は、必ずこの蓄えから補給される。そうすれば、大商人や蓄財家が我が民を強奪することはできなくなる。」桓公はついに、この小さな斉国を用いて諸侯をまとめ、覇者の名を顕わにした。
その後百余年、周の景王の時代、銭貨の価値が軽い（目減りしている）のを憂え、より大きな銭貨を鋳造しようとした。単穆公が言った。「なりません。昔は天が災いを下すと、それに応じて資財と貨幣の量を計り、その軽重を調整して民を救いました。民が貨幣の軽さ（価値の低さ）を患えば、重い貨幣を作って併用させ、そうして母銭が子銭を権衡して流通し、民は皆その利益を得ました。もし重い貨幣に耐えられなければ、軽い貨幣を多く作って流通させ、重い貨幣も廃止せず、そうして子銭が母銭を権衡して流通し、大小ともにその利を得ました。今、王が軽い貨幣を廃して重い貨幣を作れば、民はその資産を失い、困窮しないでしょうか。民がもし困窮すれば、王の用度も乏しくなるでしょう。乏しくなれば民から多くを徴収せざるを得ず、民がそれを支えきれなければ、遠くへ逃げようとする心が生じ、それは民を離反させることです。しかも、民から取り立てて王府を豊かにするのは、水源を塞いで濁った池を作るようなもので、枯渇する日も遠くありません。王はよくお考えください。」聞き入れず、ついに大銭を鋳造した。銘文は「寶貨」とし、銭身と孔の周囲に縁取りを施し、農業を奨励し不足を補うことを促し、百姓はその利益を被った。
秦が天下を統一すると、貨幣は二等級とした。黄金は溢（二十両または二十四両）を単位とし、上幣とした。銅銭は質が周の銭貨のようで、銘文は「半兩」とし、重さもその文字通りとした。そして、珠玉・亀甲・貝貨・銀・錫の類は器物の装飾や宝物として貯蔵され、貨幣とはせず、しかしそれぞれ時代に応じて価値が変動し一定ではなかった。
漢が興ると、秦の銭が重くて使いにくいと考え、代わりに民に莢銭を鋳造させた。黄金は一斤とした。しかし、法を守らず利益を追う者たちは、余剰を蓄積して市場の物資を買い占め、価格が暴騰し、米は一石で一万銭、馬は一頭で百金にまでなった。天下が平定されると、高祖は商人に絹を着て車に乗ることを禁じ、重税を課して困窮させ辱しめた。孝惠帝・高后の時代には、天下がようやく安定したため、商人に関する法律を緩めたが、それでも商人の子孫は役人や官吏になることはできなかった。孝文皇帝五年、銭が多くなり軽くなったため、四銖銭を新たに鋳造し、その銘文は「半両」とした。盗鋳銭の禁令を解除し、民に自由に鋳造させた。賈誼が諫めて言った。
法律で天下の人々が公的に銅や錫を租税として納めて銭を鋳造することを許し、鉛や鉄を混ぜて不正を行う者は、その罪として黥刑に処するとした。しかし、銭を鋳造する実情では、異物を混ぜて不正をしなければ利益を得られず、混ぜる量はごくわずかでも、得られる利益は非常に大きい。物事には禍を招く原因があり、法律には悪事を生み出す要素がある。今、細民（一般民衆）にそれぞれが貨幣を造る権勢を握らせ、それぞれが隠れて鋳造作業を行わせている。その上で、彼らの大きな利益と微細な悪事を禁じようとしても、黥刑の罪が日々報告されるような状況でも、その勢いは止まらない。かつて、民が罪に問われた者は、多い県では数百人に及び、役人が疑わしいと判断した者を鞭打ちして追い回すことも非常に多かった。法律を掲げて民を誘い、わなに陥れるようなものであり、これ以上に罪を積み重ねるものがあろうか！以前に銭鋳造を禁じた時は、死罪が下に積もり、今、公的に銭鋳造を許せば、黥刑の罪が下に積もる。このような法律では、上（朝廷）は何を頼りにすればよいのか。
また、民間で用いられる銭は、郡県によって異なる。あるところでは軽い銭を用い、百銭にいくらかを加算し、あるところでは重い銭を用い、平らに計量して受け取らない。法定の銭が確立せず、役人が急いで統一しようとすれば、非常に煩雑で厳しくなり、力及ばず、放置して咎めなければ、市場では用途が異なり、銭の銘文は大混乱する。もし適切な方法でなければ、どの方向に向かえばよいというのか。
今、農作業が放棄され、銅を採掘する者が日増しに増え、鋤や鍬を捨て、溶鉱炉で炭を炊き、悪銭が日に日に増え、五穀は多くならない。善良な人も恐れて悪事に走り、誠実な民も陥って刑罰や殺戮に遭い、刑戮は非常に不吉なことになる。どうして軽視できようか。国がこの患いを知り、役人の議論では必ず禁止すべきと言うだろう。禁止するのに適切な方法がなければ、その害は必ず大きくなる。今、銭鋳造を禁じれば、銭の価値は必ず高くなる。価値が高くなればその利益は深く、盗鋳は雲のように起こり、市で処刑する罪をもってしても禁じることはできないだろう。悪事が防ぎきれず、法律の禁令がたびたび破られ、銅がその原因となっている。だから、銅が天下に広まれば、その禍いは広範である。
今、広範な禍いを除き、七つの福をもたらすことができる。七つの福とは何か。上（朝廷）が銅を収めて広めさせなければ、民は銭を鋳造せず、黥刑の罪が積もらない。これが一つ目。偽銭が増えず、民は互いに疑わない。これが二つ目。銅を採掘し鋳造する者が農耕に戻る。これが三つ目。銅はすべて上に帰し、上は銅の蓄積を握って物価の高低を制御し、銭の価値が下がれば方法で回収し、上がれば方法で流通させ、貨物の価格は必ず安定する。これが四つ目。兵器を作り、貴臣に貸し与え、多少に制限があり、用途によって貴賤を区別する。これが五つ目。あらゆる貨物に臨み、余剰と不足を調節し、余剰分を収めて、官は富み実り、末業の民は困窮する。これが六つ目。我々の捨てる財を制して、匈奴とその民を争い奪い合えば、敵は必ず懐柔される。これが七つ目。だから、天下をよく治める者は、禍いを転じて福とし、失敗を転じて功績とする。今、長く七福を退け、広範な禍いを行っている。臣は誠にこれを憂う。
上（文帝）は聞き入れなかった。この時、呉は諸侯として山で銭を鋳造し、その富は天子に匹敵し、後に反逆した。鄧通は大夫であったが、銭を鋳造して財を築き、王者を超えた。だから、呉と鄧通の銭が天下に流通した。
武帝は、文帝・景帝の蓄積を頼りに、胡（匈奴）や越（南越・東越）の害に憤慨し、即位して数年後、厳助や朱買臣らを派遣して東甌を招き寄せ、両越を服属させたが、江淮の間は荒廃し、費用がかさんだ。唐蒙や司馬相如が初めて西南夷を開拓し、山を切り開き千余里の道を通し、巴蜀の領土を広げたが、巴蜀の民は疲弊した。彭呉が穢貊や朝鮮を経由して滄海郡を設置すると、燕や斉の間は一斉に動員された。王恢が馬邑で謀略をめぐらせると、匈奴は和親を断ち切り、北方の辺境を侵し、戦争が続いて終わらず、天下は共にその労苦を負った。戦争が日増しに激化し、出征する者は物資を携え、残留する者はそれを送り出し、内外が騒擾して互いに支え合い、百姓は疲弊して法の抜け穴を探り、財貨は消耗して不足した。物品を納めれば官職が補われ、財貨を出せば罪が赦され、官吏登用制度は衰退し、廉恥心は踏みにじられ、武力で功績を上げた者が登用され、法令は厳しく整備され、利益を追求する臣下がここから始まった。
その後、衛青は毎年数万騎を率いて匈奴を撃ち、ついに河南の地を奪取し、朔方を築いた。その頃また西南夷への道を通し、工事に従事する者は数万人、千里の道を荷物を担いで食糧を運び、およそ十数鍾で一石を届ける割合で、邛や僰に貨幣をばらまいて懐柔した。数年経っても道は通じず、蛮夷はたびたび役人を攻撃し、役人は兵を発してこれを討伐した。巴蜀の租税をすべて充てても足りず、そこで豪族を募って南夷で耕作させ、収穫した穀物を官府に納めさせ、代わりに都内で銭を受け取らせた。東方に滄海郡を設置したが、人夫を動員する費用は南夷と同程度かそれ以上だった。また十余万人を動員して朔方を守備する城を築き、水運で物資を運ぶ距離は非常に遠く、山東から皆その労役に駆り出され、費用は数十万から百万の巨万に上り、国庫はともに空になった。そこで奴婢を納めれば終身の免税特権を与え、郎官に任命して官位を上げ、あるいは羊を納めて郎官になることを許可し、これが始まりとなった。
この後四年、衛青は毎年十余万の軍勢を率いて胡を撃ち、敵の首級を斬り捕らえた兵士に賜った黄金は二十余万斤に上ったが、漢軍の兵士と馬で死んだ者は十余万に及び、武器や水運の費用はこれに含まれていない。そこで大司農の蔵金は使い果たし、賦税も尽きて、戦士に給与を支払うのに不足した。役人は、民に爵位を買わせたり、禁錮刑を贖ったり、贓罪を免じたりすることを許可するよう請願した。賞官を設置し、武功爵と名付けることを請願した。等級は十七万で、総額三十余万金に相当した。武功爵の官首を買った者は試験を受けて官吏に補され、優先的に任用された。千夫は五大夫と同様に扱われた。罪があればさらに二等減刑された。爵位は楽卿まで得ることができ、軍功を顕彰した。軍功は多くが越級任用され、大きければ侯や卿・大夫に封ぜられ、小さければ郎官となった。官吏登用の道が雑多で多岐にわたったため、官職は乱れ廃れた。
公孫弘が『春秋』の義理をもって臣下を律し漢の丞相となって以来、張湯が峻厳な条文で裁判を裁断して廷尉となると、見知の法（他人の犯罪を知りながら告発しなかった罪）が生まれ、命令を怠り誹謗した者を徹底的に追及する裁判が行われるようになった。その翌年、淮南王、衡山王、江都王の謀反の兆候が現れ、公卿が手がかりを求めて追及し、その徒党をことごとく明らかにして、連座して死んだ者は数万人に上り、役人はますます残酷で厳しく、法令は細かくなった。この時、方正・賢良・文学の士を招き尊び、ある者は公卿・大夫にまで至った。公孫弘は宰相として布の布団を使い、食事は二品以上出さず、下の者に率先して倹約を示したが、しかし世の風俗には益なく、次第に功利を追求するようになった。
その翌年、驃騎将軍が再び胡を撃ち、大いに勝利して捕虜を得た。渾邪王が数万の民を率いて降伏してきたので、漢は車三万両を出してこれを迎えた。到着後、賞賜が与えられ、功績のあった将士にも賜物が下された。この年の費用は総計百余万の巨万に上った。
これより十余年前、黄河が決壊し、梁や楚の地を灌漑したため、すでにたびたび困窮し、黄河沿いの郡は堤防を築いて河を塞いだが、すぐに決壊し、費用は数え切れないほどだった。その後、番係が底柱の水運を省力化しようと、汾水や黄河の水路を開いて田を灌漑しようとした。鄭當時は渭水の水運が迂遠であるため、長安から華陰まで真っ直ぐな運河を開削した。また朔方でも灌漑用水路を開削した。工事に従事する者はそれぞれ数万人、二、三期（年）経っても工事は完成せず、費用もそれぞれ数十万の巨万に上った。
天子は胡を討伐するため、盛んに馬を飼育し、長安に往来して飼料を食べる馬は数万頭に上り、飼育を担当する者は関中では足りず、近隣の郡から徴発した。また、胡の降伏者は数万人に及び、皆厚く賞賜され、衣食は朝廷に依存したが、朝廷が供給しきれなくなると、天子は自らの食事を減らし、乗輿の駟馬を解き放ち、御府の禁蔵品を出してこれを補った。
その翌年、山東は水害に見舞われ、民衆の多くが飢えに苦しんだ。そこで天子は使者を派遣し、郡国の倉庫を空にして貧民を救済した。それでも足りず、さらに豪族や富裕な者に募って互いに貸し借りさせた。それでもまだ救済しきれないため、貧民を関中以西や、朔方以南の新秦中に移住させ、七十余万人の衣食をすべて朝廷に依存させた。数年後、産業を貸し与え、使者を各部に分けて監督させたが、使者の往来は絶えず、費用は億単位に上り、朝廷の財庫は大いに空になった。一方、富商の中には財貨を蓄えて貧民を働かせ、数百台の車で物資を運搬し、都市に居を構えて買い占め売り惜しみを行い、諸侯や封君たちも皆、彼らに頭を下げて供給を仰いだ。製鉄や製塩を行い、財産が万金に達する者もいたが、国家の急難を助けようとせず、民衆は重く苦しんだ。
そこで天子は公卿と協議し、新たに貨幣を鋳造して財用を補い、浮華で兼併を行う者たちを抑圧することにした。当時、禁苑には白鹿がおり、少府には銀や錫が多かった。孝文帝が四銖銭を鋳造して以来、この年まで四十余年が経ち、建元年間以降、貨幣が不足し、朝廷はしばしば銅山の近くで銭を鋳造し、民衆も密かに鋳造して数えきれないほどであった。銭はますます多く軽くなり、物資はますます少なく高価になった。役人が言うには、「
古代には皮幣があり、諸侯はそれを使って聘問や献上を行った。金属には三つの等級があり、黄金が上等、白金が中等、赤金が下等である。現在の半両銭は法で四銖の重さと定められているが、悪人が銭の材質をこすり取って銅屑を盗むため、銭はますます軽薄になり物価が高騰し、遠方では貨幣の使用が煩雑で費用がかさむ」。そこで白鹿の皮を一尺四方に切り、縁を刺繍で飾った皮幣を作り、価値を四十万とした。王侯や宗室が朝覲や聘享を行う際には、必ず皮幣に璧を添えて献上しなければならず、そうして初めて行うことができた。
また、銀と錫を混ぜた白金を鋳造した。天に用いるものは龍に如くはなく、地に用いるものは馬に如くはなく、人に用いるものは亀に如くはないと考え、そこで白金に三つの品位を設けた。第一は重さ八両で円形、模様は龍、名称を「白撰」とし、価値は三千。第二は重さがやや軽く方形、模様は馬、価値は五百。第三はさらに小さく楕円形、模様は亀、価値は三百。朝廷に命じて半両銭を溶かし、三銖銭を新たに鋳造させ、その重さを表示通りにした。金銭を密かに鋳造する罪はすべて死刑としたが、役人や民衆でこれに違反する者は数えきれなかった。
そこで東郭咸陽（とうかく かんよう）と孔僅（こう きん）を大農丞に任じ、塩鉄の事務を管轄させ、桑弘羊（そう こうよう）を重用して寵遇した。咸陽は斉の大煮塩業者、孔僅は南陽の大製鉄業者で、いずれも財産を千金に達するほど蓄えていたため、鄭當時（てい とうじ）が推薦したのである。弘羊は洛陽の商人の子で、計算に長け、十三歳で侍中となった。この三人は利益に関する事柄を秋毫のごとく細かく分析した。
法律がますます厳しくなると、役人の多くが罷免された。戦争が頻繁に起こり、民衆は多くが買復や五大夫・千夫の爵位を購入したため、徴発される兵士はますます少なくなった。そこで千夫と五大夫の爵位を持つ者を役人に任命することとし、それを望まない者は馬を出すように命じた。また、以前の役人たちは皆、命令で上林苑の棘を伐採させられ、昆明池の工事に従事させられた。
その翌年、大将軍と驃騎将軍が大規模に胡討伐に出撃し、賞賜として五十万金が与えられ、軍馬の死者は十余万匹に上り、輸送や車両・甲冑の費用はそれに含まれていなかった。この時、財貨は枯渇し、兵士たちはかなりの者が俸禄を得られなかった。
役人が三銖銭は軽すぎて、軽い銭は不正や詐欺を容易にすると上言したため、郡や国に五銖銭を鋳造させるよう改めて請願し、銭の周囲に輪郭を設けて、やすりで銅を削り取れないようにした。
大農令の下の塩鉄丞である孔僅と咸陽が上言した。「山海の資源は天地の蔵するものであり、本来は少府に属すべきですが、陛下は私されず、大農令に属させて賦税を補助させておられます。どうか民衆に費用を自己負担させて募集し、官の器具を用いて煮塩を行わせ、官が煮塩用の牢盆を与えるように願います。遊食の徒や権勢を頼る者たちが山海の貨物を独占し、富を築いて、細民を駆使して利益を得ようとしています。事業を妨げるような議論は、聞き尽くせないほどあります。敢えて私的に鉄器を鋳造したり煮塩を行ったりする者は、左足に鉄の足枷をはめ、その器物を没収すべきです。鉄を産出しない郡には小鉄官を設置し、所属する県の管轄とすべきです。」 孔僅と咸陽に駅伝車で天下の塩鉄事業を巡行させ、官衙を設置し、従来の塩鉄業で富んだ者を役人に登用させた。こうして役人の中に商人がますます多くなった。
商人たちは貨幣の変動に乗じて、多くが物資を蓄積して利益を追求した。そこで公卿が言上した。「郡や国はかなり災害に見舞われ、貧民で産業のない者は、広く豊かな土地へ移住させるよう募るべきです。陛下は食事を減らし費用を節約され、禁中の金銭を出して民衆を救済し、貸付を緩和されましたが、民は一斉に農耕に従事せず、商人がますます増えています。貧しい者は蓄えが何もなく、皆、朝廷に依存しています。以前、軺車や商人の緡銭に対する算賦にはそれぞれ差がありましたが、以前通りに算賦を課すよう請願します。諸々の商人、手工業者、貸付業者、売買業者、町に居住して様々な物資を貯蔵する者、および商売で利益を得る者は、たとえ市籍がなくても、それぞれ自分の物資を申告させ、緡銭二千ごとに一算とします。諸々の手工業で租税を納める者および鋳造業者は、緡銭四千ごとに一算とします。役人と同等でない者、三老、北辺の騎士は、軺車一台につき一算、商人の軺車は一台につき二算、船は五丈以上で一算とします。申告を隠して自ら申告せず、申告が不完全な者は、一年間辺境守備に就かせ、緡銭を没収します。告発できる者がいれば、その半分を与えます。商人で市籍を持つ者、およびその家族は、皆、名田を持つことを許さず、農業を便利にすべきです。敢えて法令に違反する者は、田畑と財貨を没収します。」
この時、豪族や富豪は皆こぞって財産を隠したが、ただ卜式だけがたびたび財産を献納して朝廷を助けようと求めた。天子は卜式を破格に中郎に任命し、左庶長の爵位と田十頃を賜り、天下に布告して、民衆を教化しようとした。当初、卜式は官職を望まなかったが、皇帝が強いて任命し、次第に昇進して斉の国相となった。その話は彼の伝に詳しい。孔僅は天下に器具の鋳造を行わせ、三年のうちに大司農にまで昇進し、九卿に列せられた。そして桑弘羊が大司農中丞となり、諸々の会計事務を管轄し、次第に均輸法を設置して物資の流通を円滑にした。初めて役人が穀物を納めて官職を補うことを許し、郎官から六百石までの官職とした。
自ら白金五銖銭を造ってから五年後、官吏や民衆の中で盗鋳金銭の罪で死刑に処せられた者数十万人を赦免した。発覚せずに互いに殺し合った者は、数えきれないほどであった。自首して赦免された者は百万人余りに及んだ。しかし自首した者は半分にも満たず、天下の大抵はおおよそ皆が金銭を鋳造していた。法を犯す者が多く、官吏は全てを誅殺することができず、そこで博士の褚大・徐偃らを派遣して郡国を分け巡行させ、兼併の徒で郡守や国相で私利を図る者を摘発させた。一方、御史大夫の張湯はちょうど権勢を振るっており、減宣・杜周らが中丞となり、義縦・尹斉・王温舒らが厳酷さを用いて九卿に登用され、直指の夏蘭の類が初めて現れた。そして大農の顔異が誅殺された。初め、顔異は済南の亭長であったが、廉直によって次第に昇進して九卿となった。皇帝が張湯と白鹿皮幣を造った時、顔異に意見を求めた。顔異は言った。「今、王侯が朝賀に用いる蒼璧は、価値数千であるのに、その下に敷く皮の薦が反って四十万というのは、本末が相応しくありません。」天子は喜ばなかった。張湯はまた顔異と不和があり、ちょうどある者が顔異が他の事について議論していると告発したので、事件は張湯に下って審理された。顔異が客と話している時、客が初めて法令が下って不都合な点があると言うと、顔異は答えず、わずかに唇を反らせた（不満の表情を浮かべた）。張湯は、「顔異は九卿として法令の不都合を見ながら、口に出して言わずに腹の中で非難した」と上奏して、死刑に相当すると論じた。この時以来、腹誹の法例ができ、公卿大夫は多くへつらい諂って容れられることを求めるようになった。
天下が緡銭令を下して卜式を尊んだ後も、百姓は結局財産を分けて朝廷を助けようとせず、そこで告緡が横行するようになった。
郡国が銭を鋳造すると、民は多く不正鋳造を行い、銭は多く軽薄になり、公卿は京師に官の赤仄銭を鋳造させ、一枚が五銭に相当するとし、官への賦税は赤仄銭でなければ用いられないようにすることを請うた。白金は次第に価値が下がり、民は宝として用いず、朝廷は法令でこれを禁じたが効果がなく、一年余りでついに廃止されて用いられなくなった。この年、張湯が死んだが民は彼を懐かしがらなかった。その二年後、赤仄銭の価値が下がり、民は巧みに法を利用してこれを用い、不便となったので、また廃止された。そこで郡国に一切銭を鋳造することを禁じ、専ら上林の三官に鋳造させた。銭が多量に鋳造されると、天下で三官の銭でなければ流通させてはならないと命じ、諸郡国が以前に鋳造した銭は全て廃棄して溶解し、その銅を三官に輸送させた。そして民の銭鋳造はますます少なくなり、その費用を計算すると採算が合わず、ただ真の技術を持つ大悪党だけが盗み鋳造するようになった。
楊可の告緡は天下に遍く行き渡り、中流以上の家は大抵皆告発された。杜周がこれを取り調べると、裁判で冤罪が晴れることはほとんどなかった。そこで御史や廷尉正監を分遣して部署ごとに赴かせ、赴いた先でただちに郡国の緡銭を処理し、得た民の財物は億単位で計算され、奴婢は千万単位で数えられ、田は大きな県で数百頃、小さな県で百頃余り、宅地も同様であった。こうして商賈の中流以上の家は大抵破産し、民は苟且に美食や良い衣服を求め、蓄財や貯蔵の生業に励まず、朝廷は塩鉄や緡銭のため、財用がやや豊かになった。益々広く開拓し、左右の輔を設置した。
初め、大農が塩鉄官の銭布を管理する事務が多かったので、水衡を設置し、塩鉄を主管させようとした。楊可の告緡の時、上林の財物が多くなったので、水衡に上林を主管させた。上林はすでに満ち溢れ、益々広がった。この時、南越が漢と船で戦い水戦をしようとしたので、大いに昆明池を修築し、館を並べてこれを取り囲んだ。楼船を建造し、高さは十余丈、旗幟をその上に掲げ、非常に壮観であった。そこで天子はこれに感奮し、柏梁台を造営した。高さは数十丈であった。宮室の修築は、これより日増しに華美になった。
そこで緡銭を諸官に分け与え、水衡・少府・太僕・大農はそれぞれ農官を設置し、しばしば郡県の没収田に赴いてこれを耕作した。その没収した奴婢は、諸苑に分けて狗馬禽獸を飼育させ、あるいは諸官に与えた。官はますます雑多に設置され、徒隷奴婢が多く、下流の河川から漕運で四百万石を運び、さらに官が自ら穀物を買い入れてようやく足りるようになった。
所忠が言上した。「名門の子弟や富裕な者の中には、闘鶏や犬馬を走らせる遊び、弓矢での狩猟や賭博にふけり、良民の秩序を乱す者がいます。」そこで、法令に違反した者たちを召し出し、互いに引き合いにして数千人を集め、「株送徒」と名付けた。財産を納入した者は郎官に補任されることができ、郎官の選抜は衰退した。
この時、山東は黄河の水害に見舞われ、数年続けて収穫がなく、人々が互いに食い合うこともあり、範囲は二、三千里に及んだ。天子はこれを哀れみ、飢えた民衆が江淮の地に流れて食を求めることを許し、留まりたい者はその地に留まって居住することを認めた。使者の冠や車の蓋が道で連なり、彼らを保護した。巴蜀の穀物を下賜して救済した。
翌年、天子は初めて郡国を巡行した。東へ黄河を渡ると、河東太守は行幸が突然訪れるとは思わず、準備が整わず、自殺した。西へ進んで隴を越えると、兵卒や従官が食を得られず、隴西太守が自殺した。そこで皇帝は北へ出て蕭関を越え、数万騎を従えて新秦中で狩猟を行い、辺境の兵士を統率して帰還した。新秦中には千里に渡って亭や哨所がない所もあったため、北地太守以下を誅殺し、民衆に辺境の県で家畜を飼育することを許可し、官が牝馬を貸し与え、三年後に返還し、利息は十分の一とし、密告を禁止する法令を廃止して、新秦中への移住を充実させた。
宝鼎を手に入れた後、后土と泰一の祠を建立し、公卿が封禅の儀式について上奏して議論した。そこで郡国は皆、道路を整備し、古い宮殿を修繕し、馳道に面する県では、県が宮殿や物資を準備し、供応の具を設けて、行幸を待ち望んだ。
翌年、南越が反乱し、西羌が辺境を侵した。天子は山東の疲弊を憂い、天下の囚人を赦免し、南方の楼船士二十余万人を動員して越を攻撃させ、三河以西の騎兵を派遣して羌を撃たせ、さらに数万人を黄河を渡らせて令居に城塞を築かせた。初めて張掖郡と酒泉郡を設置し、上郡、朔方、西河、河西では屯田官を開設し、辺境の兵卒六十万人を斥候として駐屯させて耕作させた。国内では道路を整備し糧食を輸送し、遠いところは三千里、近いところでも千余里に及び、全て大農（大司農）に依存した。辺境の兵士が不足すると、武庫や工官の兵器を出動させて補った。車騎用の馬が不足し、朝廷の資金が少なく、馬を買うのが難しくなったため、法令を制定し、封君以下から三百石以上の官吏に至るまで、等級に応じて
牡馬を天下の亭に出すことを命じ、亭には牝馬を飼育する厩舎を設け、毎年利息を徴収した。
斉の丞相卜式が上書し、父子で南越（南粤）で死にたいと願い出た。天子は詔を下して褒め称え、関内侯の爵位と黄金四十斤、田地十頃を賜った。これを天下に布告したが、天下で応じる者はなかった。列侯は百数に上ったが、皆、従軍を求める者はなかった。酎金の儀式に至り、少府が金を検査したところ、列侯で酎金の不備により侯位を失った者が百余人に上った。そこで卜式を御史大夫に任命した。卜式がその職に就くと、郡や諸侯国で多くは県官（朝廷）による塩鉄の専売が不便であり、器具は粗悪で、価格が高く、あるいは強制的に民に買わせているのを見た。また、船に算（運賃税）が課せられ、商人が少なく、物価が高騰していたので、孔僅を通じて船の算について言上した。皇帝はこれを喜ばなかった。
漢は連年出兵を続け、三年間にわたり羌を討伐し、両越（南越と東越）を滅ぼし、番禺以西から蜀の南に至る地域に十七の初郡を設置し、かつての習俗に従って統治し、賦税を課さなかった。南陽、漢中より以前の地域は、それぞれの地の近隣が初郡の官吏・兵士の俸給・食糧・貨幣・物資を供給し、駅伝の車馬や寝具を整えた。しかし初郡ではしばしば小規模な反乱が起こり、官吏を殺害したので、漢は南方の官吏・兵士を派遣してこれを討伐し、一年おきに一万余人を動員し、その費用はすべて大農（財政官）に依存した。大農は均輸法と塩鉄専売による収入で賦税を補ったので、なんとか賄うことができた。しかし、軍隊が通過した県では、県はただ物資を供給して不足しないようにするだけで、軽減された賦税法については敢えて言及しなかった。
その翌年、元封元年、卜式は太子太傅に左遷された。一方、桑弘羊が治粟都尉に任じられ、大農を管轄し、孔僅に代わって天下の塩鉄専売をすべて掌握した。弘羊は、諸官がそれぞれ市場で取引し競争するため、物価がそれによって高騰し、天下からの賦税の輸送費用が運賃を償わない場合もあると見て、大農の部丞数十人を置くことを請願し、それぞれの部署で郡国を主管させ、各地にしばしば均輸官と塩鉄官を設置し、遠方の地にはそれぞれその土地の産物を、かつて商人が転売していた時の
価格で賦税として納めさせ、互いに流通させるようにした。京師に平準を設置し、天下からの物資の輸送をすべて管理した。工官を召し集めて車や諸々の器具を製造させ、その費用はすべて大農が負担した。大農の諸官は天下の貨物をすべて掌握し、価格が高ければ売り、安ければ買った。このようにして、富商大賈が大利をむさぼる余地がなくなり、農業に戻り、万物の価格が高騰することがなくなった。よって天下の物価を抑制し、これを「平準」と名付けた。天子はこれを道理にかなっているとして許可した。そこで天子は北は朔方に至り、東は泰山を封禅し、海上を巡幸し、北方の辺境に沿って帰還した。通過した地での賞賜には、帛百余万匹、金銭や黄金は億万単位で費やし、すべて大農から十分に調達した。
弘羊はさらに、民が穀物を納めて官吏になることを認め、また罪を贖うことを請願した。民に甘泉宮へそれぞれ差等に応じて穀物を納めさせ、終身にわたり賦役を免除し、更に徭役を課さないようにした。他の郡はそれぞれ緊急の地に輸送し、諸々の農官はそれぞれ穀物を送り、山東（崤山・函谷関以東）からの漕運は一年に六百万石増加した。一年のうちに、太倉と甘泉倉は満杯となった。辺境には余剰の穀物があり、諸均輸官からは帛五百万匹が集まった。民の賦税を増やすことなく天下の用度が豊かになった。そこで弘羊には左庶長の爵位が賜られ、黄金は二百斤に及んだ。
この年は小雨が少なく、皇帝は百官に雨乞いを命じた。卜式が言うには、「県官（朝廷）は租税を食み、税を衣とするべきである。今、弘羊が官吏に市場に座らせ、物を販売して利益を求めさせている。弘羊を烹殺すれば、天は雨を降らせるだろう。」その後しばらくして、武帝が病気になると、弘羊を御史大夫に任命した。
昭帝が即位して六年目に、詔を下して郡国に賢良・文学の士を推挙させ、民の苦しみと教化の要諦について問うた。皆が答えて、塩・鉄・酒・均輸の官営を廃止し、天下と利益を争わず、倹約を旨とすれば、その後で教化が興ると述べた。桑弘羊（そう こうよう）は反論し、これらは国家の大業であり、四方の夷狄を制し、辺境を安定させ財用を充足させる根本であるから、廃止できないと主張した。そこで丞相の田千秋とともに上奏して酒の専売だけを廃止した。桑弘羊は自らが国家のために大きな利益を興したと考え、その功績を誇り、子弟に官職を得させようとしたが、叶わず、大将軍の霍光（かく こう）を怨み、ついに上官桀（じょうかん けつ）らと謀反を企て、誅滅された。
宣帝、元帝、成帝、哀帝、平帝の五世代にわたり、制度は変わらなかった。元帝の時に一度塩鉄官を廃止したが、三年後に復活させた。貢禹（こう う）が言上した。「銭を鋳造し銅を採掘するために、一年に十万人が耕作せず、民は密鋳の罪で刑に陥る者が多い。富人は銭を部屋いっぱいに蓄え、なお飽き足りない。民心が動揺し、本業を捨てて末業に走り、耕作する者は半分にも満たず、奸邪を禁じることができない。その根源は銭にある。末業の弊害を憎むならその根本を断つべきであり、珠玉・金銀を採掘し銭を鋳造する官を廃止し、もはや貨幣とせず、その販売や租銖に関する法律を除き、租税や禄賜はすべて布帛や穀物で行い、百姓を一意に農桑に従事させるべきである。」議論する者は、取引には銭が必要であり、布帛は寸や尺で分割できないと反論した。貢禹の建議も取り上げられなかった。
孝武帝の元狩五年に三官が初めて五銖銭を鋳造してから、平帝の元始年間までに、完成した銭は二百八十億万余りに及んだという。
王莽（おう もう）が摂政の地位に就くと、漢の制度を変え、周代の銭には子銭と母銭が互いに補完し合う（相権）制度があったとして、新たに大銭を造った。直径は一寸二分、重さは十二銖で、銘文に「大銭五十」とある。また契刀と錯刀を造った。契刀は、その環の部分が大銭のようで、本体は刀の形をしており、長さ二寸、銘文に「契刀五百」とある。錯刀は、黄金で銘文を象嵌し、「一刀直五千」とある。これらと五銖銭を合わせて四種類とし、併行して流通させた。
王莽が真に皇帝となると、「劉」という字に「金」と「刀」が含まれているとして、錯刀・契刀および五銖銭を廃止し、代わりに金貨・銀貨・亀貨・貝貨・銭貨・布貨の種類を造り、「宝貨」と名付けた。
小銭は直径六分、重さ一銖で、銘文に「小銭直一」とある。次は直径七分、重さ三銖で、
「銭一十」。次に八分、五銖のものを「幼銭二十」とする。次に九分、七銖のものを「中銭三十」とする。次に一寸、九銖のものを「壮銭四十」とする。これに先の「大銭五十」を加え、これが銭貨六品であり、その価値はそれぞれ銘文の通りである。
黄金は一斤の重さで、一万銭の価値とする。朱提の銀は八両を一流とし、一千五百八十銭の価値とする。その他の銀は一流で千銭の価値とする。これが銀貨二品である。
元亀は甲羅の縁から縁までの長さが一尺二寸で、二千一百六十銭の価値とし、大貝十朋に相当する。公亀は九寸で、五百銭の価値とし、壮貝十朋に相当する。侯亀は七寸以上で、三百銭の価値とし、幺貝十朋に相当する。子亀は五寸以上で、百銭の価値とし、小貝十朋に相当する。これが亀宝四品である。
大貝は四寸八分以上で、二枚を一朋とし、二百一十六銭の価値とする。壮貝は三寸六分以上で、二枚を一朋とし、五十銭の価値とする。幺貝は二寸四分以上で、二枚を一朋とし、三十銭の価値とする。小貝は一寸二分以上で、二枚を一朋とし、十銭の価値とする。一寸二分に満たないものは、規定の寸法に達せず朋とすることができず、おおよそ一枚につき三銭の価値とする。これが貝貨五品である。
大布、次布、弟布、壮布、中布、差布、厚布、幼布、幺布、小布。小布は長さ一寸五分、重さ十五銖で、銘文に「小布一百」とある。小布より上のものは、それぞれ長さが一分ずつ増え、重さが一銖ずつ増え、銘文はそれぞれその布の名となり、価値はそれぞれ百銭ずつ加算される。上は大布に至り、長さ二寸四分、重さ一両で、千銭の価値となる。これが布貨十品である。
宝貨は全部で五種類の材質、六つの名称、二十八の品目である。
貨幣の鋳造にはすべて銅を用い、鉛や錫を混ぜて、文様や質感、周囲の縁取りは漢代の五銖銭に倣ったという。金銀が他の物と混ざり、色が純粋で良くないもの、亀甲が五寸に満たないもの、貝貨が六分に満たないものは、いずれも宝貨とすることができない。大亀は蔡と称し、四民（士農工商）が所有することを許されず、所有する者は大卜に納めて代価を受け取る。
民衆は混乱し、その貨幣は流通しなかった。民はひそかに五銖銭で売買を行った。王莽はこれを憂い、詔を下した。「井田制に非ず、五銖銭を持つ者は衆を惑わす者として、四裔（四方の辺境）に投じて魑魅を防がしめる」。これにより農民も商人も生業を失い、食糧も貨幣もともに機能を失い、民は市や道で涙を流して泣いた。田畑・屋敷・奴婢の売買や貨幣鋳造の罪に問われた者は、公卿大夫から庶人に至るまで、数えきれないほどであった。王莽は民の苦しみを知り、ようやく小銭（値一）のみを流通させ、大銭（値五十）とともに、二種類を並行して流通させ、亀貨・貝貨・布貨などはしばらく停止した。
王莽の性質はせっかちで落ち着きがなく、無為の政治を行うことができず、何か事を起こすたびに、必ず古に依拠し経書の文句を得ようとした。国師公の劉歆が、「周には泉府の官があり、売れ残った物を買い取り、欲しい者に与えた。これは易経のいう『財を理め辞を正し、民が非を行うことを禁ずる』ものである」と述べた。王莽はそこで詔を下して言った。「周礼には賒貸（つけ売買・貸付）があり、楽語には五均（物価調整）があり、伝記にはそれぞれ『斡』（専売・管理）がある。今、賒貸を開き、五均を張り、諸々の『斡』を設けるのは、衆庶を均しくし、兼併（富の集中）を抑えるためである」。そこで長安および五都（五つの主要都市）に五均官を設置し、長安の東西市令および洛陽、邯鄲、臨甾、宛、成都の市長の名を改めて、すべて五均司市・称師とした。東市は京、西市は畿、洛陽は中と称し、残る四都はそれぞれ東西南北を用いて称し、いずれも交易丞五人、銭府丞一人を置いた。工商で金・銀・銅・鉛・錫を採掘し、亀を捕らえ貝を取る能力のある者は、すべて自ら司市・銭府に申告し、季節の気候に順応して採取するものとした。
また周官の制度に倣って民に税を課した。すべて田畑を耕さない者は不殖とし、三人分の税を出す。城郭の中の宅地で樹木や作物を植えない者は不毛とし、三人分の布（税の一種）を出す。民で遊んで仕事のない者は、一人分の布一匹を出す。布を出すことのできない者は、軽い労役に就き、県官が衣食を給する。山林や水辺で様々な物、鳥獣、魚、亀、百虫を採取する者、后妃や婦人が養蚕、機織、紡績、縫い物をする者、工匠、医者、巫、卜祝、その他の方技、行商人、店舗を構える商人が里や区の宿舎に並んでいる者、すべて各自がその行っていることを所在の県官に申告し、元手を差し引いて利益を計算し、十分の一に分け、その一分を貢（税）とする。敢えて自ら申告せず、あるいは申告が実情に合わない者は、採取した物をすべて没収し、さらに一年間県官のために労役に服する。
諸司市は常に四季の中月（二月、五月、八月、十一月）に、管轄する物の実勢価格を調査・確定し、上・中・下の価格を定め、それぞれその市場の標準価格とし、他の地域の価格に拘束されない。民衆が五穀、布帛、絲綿など、日常生活に必要で売れ残った物を売買する場合、均官が実情を調査検討し、その元値で買い取り、損をさせないようにする。万物の価格が高騰し、標準価格を一銭超過した場合は、標準価格で民に売る。価格が標準価格より低い場合は、民が互いに自由に売買することを許し、買い占めて高値で売る者を防ぐ。民で祭祀や葬儀の費用がない者は、銭府が工商から納入された貢（税）をもってただ貸し付け、祭祀は十日以内、葬儀は三月以内とする。民で生計が困窮し、産業を営むために借りたい者は、均しく貸し付け、経費を差し引いて、得た利益に応じて利息を受け取り、年間十分の一を超えないものとする。
羲和の魯匡が言った。「名山大沢、塩、鉄、銭、布帛、五均、賒貸は、すべて県官が管理していますが、酒の専売だけはまだ行われていません。酒は天の美禄であり、帝王が天下を養い、祭祀を行い福を祈り、衰弱を助け病気を養うものです。あらゆる礼の集まりには、酒なくしては成り立ちません。故に『詩経』に『酒なくば我に買え』とあり、『論語』に『買った酒は飲まない』とありますが、この二つは相反するものではありません。詩経は太平の世を述べており、酒の売買は官が管理し、味が良く人に便利なので、用いることができるのです。論語の孔子は周の衰乱の世に当たり、酒の売買は民に任され、質が悪く誠実でないので、疑って飲まなかったのです。今、天下の酒を絶てば、礼を行い互いに養うことができません。放任して制限がなければ、財を浪費し民を傷つけます。どうか古法に倣い、官が酒を造らせ、二千五百石を一均とし、概ね一店舗を開いて売り、五十醸を基準とします。一醸には粗米二斛、麹一斛を用い、完成した酒は六斛六斗を得ます。それぞれその市場の月の初めの米と麹三斛の価格を合わせて計算し、三分して、その一分を酒一斛の標準価格とします。米と麹の元値を差し引き、利益を計算して十分し、その七分を官に納め、三分および紙（漉き返しの酒粕？）、酨（酒母）、灰、炭を、道具や薪の費用に充てます」。
羲和は命士を置いて五均六斡を監督させたが、各郡に数名ずつ、みな富裕な商人を用いた。洛陽の薛子仲、張長叔、臨菑の姓偉らは、駅馬（伝（でん））を乗り継いで利益を求め、天下を行き交った。それによって郡県と結んで姦を行い、多く空の帳簿を作り、府庫の実態は伴わず、百姓はますます病んだ。王莽は民がこれに苦しんでいることを知り、再び詔を下して言った。「そもそも塩は、食物の将である。酒は、百薬の長であり、よき集まりに欠かせないものである。
それから五年の後、天鳳元年（紀元14年）、再び金、銀、亀、貝の貨幣を下し、その価格をかなり増減させた。そして大小の銭を廃止し、新たに貨布を作った。長さは二寸五分、幅は一寸、首の長さは八分あまり、幅は八分、穴の径は二分半、足の長さは八分、間隔は二分であった。その文字は右側に「
貨」、左側に「布」とあり、重さは二十五銖で、貨泉二十五枚に相当した。貨泉は径一寸、重さ五銖、文字は右側に「貨」、左側に「泉」とあり、一枚で一銭に相当し、貨布の二品と並行して用いられた。また、大銭が長く流通していたため、これを廃止したが、民が隠し持つことを恐れ、しばらく大銭だけを流通させ、新しい貨泉と同じく一枚を一銭とし、六年間並行して用いた後に、二度と大銭を隠し持ってはいけないとした。貨幣を変えるたびに、民は家業を破り、重い刑罰に陥った。王莽は私鋳した者を死罪とし、また宝貨（貨幣）をそしった者を四方の果てへ追放したが、犯法者が非常に多く、すべてを処罰しきることはできなかった。そこで法を緩め、私的に泉布（貨幣）を作った者は、妻子と共に没収して官の奴婢とし、役人および五人組（比伍（ひご））が知っていながら通報しなかった場合は同罪とし、宝貨をそしった民は一年の労役、役人は免官とした。しかし犯す者はますます増え、五人組が連座してすべて没収されるに及び、郡国の檻車や鉄鎖で長安の鍾官へと送られる途中に、悲しみ苦しんで死ぬ者が十人のうち六、七人にものぼった。
貨布を作って六年後、匈奴の侵入が激しくなり、王莽は天下の囚徒や人奴を大いに募り、「猪突貐勇」と名付け、役人と民に一律に課税し、財産の三十分の一を取り立てた。また公卿以下、郡県の黄綬の役人に至るまで、みな軍馬を飼育させ、役人はそれをことごとく民に押し付けた。民は手を動かせば厳禁に触れる有様で、耕作や桑の仕事もできず、労役（徭役（ようえき））は頻繁で激しく、さらに日照りや蝗害が相次いだ。また、制度が未定であったため、上は公侯から下は小使に至るまで、みな俸禄を得られず、私的に徴収や賄賂が公然と行われ、訴訟も決着しなかった。役人は苛酷で乱暴な手段で威勢を示し、王莽の禁令に乗じて小民を苦しめ搾取した。富者は自らを保てず、貧者は生き延びる手段を失い、各地で盗賊となって山沢に拠った。役人は彼らを捕らえられず、かえって隠蔽したが、その勢力は日に日に広がり、青・徐・荊・楚の地では数万人に及ぶ所もしばしばあった。戦闘や飢餓、疫病での死者、辺境の四夷による捕虜、罪に陥った者、さらには人々が共食いするまでに至り、王莽が誅殺される前に、天下の戸口は半分にまで減少していた。
猪突貐勇を徴発してから四年後、漢の軍勢が王莽を討った。その二年後、世祖（光武帝）が天命を受け、煩雑で苛酷なものを一掃し、五銖銭を復活させ、天下を更始した。
賛に曰く、『易』には「多きを減らして少なきに加え、物を量って公平に施す」と称し、『書』には「有無を融通し合う（楙遷）」とある。周には泉府という官があり、また孟子も「犬や豚が人の食糧を食べているのに収める（救済）を知らず、野に餓死者がいても発する（蔵を開く）を知らない」ことを非難した。ゆえに管子の軽重論、李悝の平糴法、桑弘羊の均輸法、耿寿昌の常平倉にも、それぞれ由来がある。古のやり方には節度があり、役人が善良で命令が守られていたため、民はその利益に頼り、万国が治まったのである。孝武（武帝）の時には、国の財用は潤沢で、民にはそれ以上増税しなかったが、これが次善である。王莽に至っては、制度が中正を失い、悪人が権力を弄び、官民ともに疲弊しきった。これは最悪の部類である。